第8章灾后重建两年 全市文化基本设施进一步完善

　

根据这一规定，行政性收费是基于管理的收费，事业性收费是基于提供特定服务的收费，两者的界线可以说是十分清晰的。

[35] [美]布坎南：《赤字中的民主》，刘延安译，北京经济学院出版社1988年版，第178页。注释: [1] 张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》2006年第6期。

税收法定主义与法治之间是相辅相成、相互促进的关系。[32] [澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第11页。总之，税收法定主义的综合模式是一种更为可取的模式。[36] 王鸿貌、李小明：《税收立宪论》，载《法学家》2004年第2期。[6] [英]洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第89页。

后者是指经济情况不同、纳税能力不等的纳税人，其税收负担应不同。税收法定主义是资产阶级争取税收立法权的斗争胜利后确立下来的一项原则，基于‘不代表、不纳税的税收法治思想的影响，西方国家的宪法中普遍规定了税收法定原则，因而其调整税收关系的规范性文件主要是以国会颁布的税收法律形式出现的。美国经济学家刘易斯则揭示了发展中国家二元经济结构的表现形式和特征，并此基础上建构起了一种全新的经济发展理论模型。

例如，受经济利益的驱动，城镇化在某些地方演变成了运动式的旧城改造、新城建设和圈地运动，农民不仅难以分享农地向非农地转化过程中所产生的巨额增值收益，而且其正当财产权益也常常遭受侵害。如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话，如果连平等的竞争机会都没有的话，结果平等、实质平等便无从谈起。因为，我国当下的城乡二元结构不仅表现为现代工业与传统农业的并存，同时也表现为城市社会与农村社会的并存。宽泛地说，城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式与意识形态等方面的同质性构造，实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。

  二、城乡发展一体化的宪法基点 在任何一个国家的现代化进程中，消除二元结构、实现城乡均衡发展，都是社会进步的基本标志和必由之路。需要通过宪法制度的变革与完善，来引领社会发展的方向并为构建新的社会政治法律秩序提供坚实的法治保障。

[3]徐贲：《城市化和公民权利》，《新京报》2011年2月19日。以户籍制度为基础，城乡之间在治理体制、经济形态、社会组织、财政投入、公共服务等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。在城乡二元结构中，农民所受到的歧视性待遇，既有来自于立法上或制度本身的直接规定，也有在实施与适用过程中出现的歧视现象或歧视效果。这样一种政府主导的工业化模式，使我国在很短时间内成功地建立起了完整的工业体系，但也逐步形成了一种刚性的二元结构，农业成为国民经济的薄弱环节，农村成为国家和社会的边缘地带，农民成为社会结构中的弱势群体。

当然，从长远来看，城乡发展一体化所要解决的不仅仅是让进入城市的农民成为市民，以及给予进入城市的农民以市民的平等待遇，而是要让所有的农民和市民除了居住地域和职业的不同之外，而不再有任何身份上的差别和歧视。[9]例如，根统计，1991-2008年，我国城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍。由此也决定了调谐政府有限与有为这两个命题和目标之间的对立和矛盾，实现二者之间的有机统一和平衡，是我国城乡发展一体化进程中必须同时面对和完成的立宪主义使命。[7]确立农民主体性的宪法学意义在于，使农民能够从自身的主体地位出发，进行自我决定、自主选择、平等发展。

迁徙自由不仅仅是人的自由流动问题，更关乎着农民能否摆脱身份束缚而赢得应有的尊严与价值，关乎着择业自由、经济自由、政治选择自由、全面发展的自由能否得到充分实现。然而，实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充与发展，机会平等是一种最低限度的公平诉求，在大多数情形下，现代国家的宪法保障限于机会平等。

为了保持低成本的工业化进程，国家陆续推出了一系列的配套制度从而不断强化着城乡之间的差异与分割。[4]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2008年版，第491页。

新中国成立后，我国实行的社会发展模式带有浓郁的强国家主义色彩，城乡二元结构是这一政治哲学和发展模式的衍生品。应当看到，城乡发展一体化不仅使我国公民既有的宪法权利找到了现实根基，而且，新的权利诉求也在不断萌芽。从这个意义上讲，平等权可以理解为是一项抽象于其他权利之外的权利保障原则，其对各项权利条款的设定与实施都有拘束与指导意义。转引自张雯丽、沈贵银：《扩大农村内需有何对策？》，《红旗文稿》2013年第19期。同时，迁徙自由入宪，可以为从宪法层面审视相关制度的合宪性提供最高的判断标准，从而为户改的全面深化提供根本的规范依据。[5]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2008年版，第490页。

[7]江国华：《从农民到公民—宪法与新农村建设的主体性视角》，《法学论坛》2007年第2期。因此，平等权的规范效力应当以某种权利的现实存在为前提，在权利体系自身存在疏漏或空白的情况下，平等权的效力范围自然会相应缩减。

随着政治实践的嬗变流转，现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。这就需要不断完善宪法权利类型，让各项权利的享有与行使能够有明确的宪法规范载体。

改革开放之后，我国城乡关系中开始注入市场因素，一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台，农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。虽然城乡二元结构已经发生了明显变化，但形成二元结构的关键性体制因素依然存在，一些深层次的制度障碍尚未取得突破。

可以说，机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平，但对改变农民的身份和命运来说，又是最重要、最基础的公平。同时，立宪国家的政治合法性就是建立在具有平等地位的公民个体的同意之上，对公民权利的平等保护是国家权力的起点和归宿。虽然自改革开放以来，国家开始向社会放权，农村的生机与活力开始获得释放。但在市场化的进程中，政府仍然掌握着过多的资源并拥有强大的支配权、调控权。

由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台，开启了统筹城乡发展的新纪元。只有将之纳入立宪主义的总体思路之中，确立起与社会进步相适应的宪法观念体系和规范秩序，才能使美好的愿景转化为实实在在的制度建设和社会实践。

它不仅真实记录着中国社会发展演变的历史脉络，也生动演绎着我国法治建设的曲折历程。但是，由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用，以及各种矛盾与问题的长期积累，城乡分割的局面尚没有发生彻底改变，二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上打破，在一些领域甚至被进一步固化和叠加。

在当代中国的历史场景中，一方面人们希望政府能够积极有为，但另一方面强调有限政府原则、防止国家权力的恣意与滥用这一古典立宪主义的核心理念，仍然是一个未竟的话题。[8]参见郭勇：《经济发展：从二元结构到三元结构》，《湖湘论坛》2004 年第3期。

同时，农民主体性的确立为多元主义宪法文化的实质性形成以及法治建设的稳步推进，提供着必要的历史前提和社会基础。然而，上述理论对我国经济社会结构的解释力是有很大局限的。并强调城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径。对于迁徙自由在破除城乡二元结构方面的独特意义，学界已做了相当深入的研究。

对农民和市民的基本权利和身份地位进行宪法性同构，是城乡发展一体化的宪法基点。因此，政府的首要职能应该是加快完善健全城乡发展一体化体制机制，彻底改革或废除导致城乡二元结构的制度措施，尽快实现城乡在制度供给和权利保障方面的同质性建构。

早期现代化国家的二元结构，往往是在市场机制的作用下经过漫长的历史过程而自然消解的，政府这只看得见的手基本上置身事外。而且，这种起点上的不公平，不仅凝固了社会结构的开放与流动，窒息了社会发展的生机与活力，甚至形成了可怕的代际传递性，使农民的后代可能不得不继续承受这种因出身而带来的不平等命运。

而其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。来源：《法商研究》2014年第3期 进入专题： 城乡发展一体化 立宪主义 宪法基点 宪法路径 。

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